JURÍDICO DESCOMPLICADO

As ações afirmativas no Brasil: evolução jurídica e a nova lei de cotas raciais no serviço público federal

Nova lei eleva cotas no serviço público para 30% e inclui indígenas e quilombolas, reforçando avanços na promoção da igualdade racial

A implementação das políticas de ação afirmativa no Brasil emerge de um complexo processo de redefinição dos paradigmas constitucionais sobre igualdade, iniciado com a promulgação da Constituição de 1988. Diferentemente de outras experiências internacionais, o modelo brasileiro desenvolveu-se num contexto particular de redemocratização e enfrentamento do “mito da democracia racial”, exigindo sofisticada elaboração teórica para justificar juridicamente a adoção de critérios raciais em políticas públicas.

As primeiras iniciativas estaduais, particularmente as experiências pioneiras da UERJ e UENF no início dos anos 2000, enfrentaram resistência significativa tanto no meio acadêmico quanto nos tribunais. A alegação central dos opositores baseava-se numa interpretação restritiva do princípio da isonomia, segundo a qual qualquer distinção baseada em critérios raciais violaria o mandamento constitucional de igualdade perante a lei. Essa resistência inicial refletia não apenas divergências jurídicas, mas também tensões sociais mais profundas sobre a natureza das relações raciais no Brasil.

A superação dessas resistências ocorreu através de um processo dialético entre teoria e prática jurídica. O acúmulo de experiências, aliado ao desenvolvimento de uma doutrina constitucional mais sofisticada sobre direitos fundamentais, possibilitou a construção de um arcabouço teórico apto a fundamentar juridicamente as ações afirmativas. Contribuíram para esse processo tanto a recepção criativa de teorias estrangeiras quanto o desenvolvimento de interpretações constitucionais nacionais, adaptadas às especificidades da formação social brasileira.

O Estatuto da Igualdade Racial (Lei 12.288/2010) representou momento de inflexão nesse processo, estabelecendo pela primeira vez um marco legal abrangente para as políticas de promoção da igualdade racial.

Mais do que uma simples lei, o Estatuto configurou-se como verdadeiro programa normativo de transformação social, definindo conceitos, estabelecendo diretrizes e criando instrumentos para implementação de políticas públicas específicas.

A extensão das cotas para o ensino superior federal, através da Lei 12.711/2012, consolidou nacionalmente um modelo híbrido que combina critérios socioeconômicos e raciais. A lei não apenas universalizou as cotas no sistema federal de ensino superior: criou uma metodologia que se tornaria referência para políticas similares em outras áreas. O modelo híbrido adotado reflete uma solução jurídica original para os dilemas da classificação racial no Brasil, reconhecendo simultaneamente as dimensões socioeconômica e racial da desigualdade.

A entrada das ações afirmativas no serviço público federal, materializada pela Lei 12.990/2014, marcou nova etapa na evolução dessas políticas. Diferentemente do ensino superior, onde os beneficiários são estudantes em formação, as cotas no serviço público incidem diretamente sobre as estruturas de poder do Estado, alterando a composição dos quadros dirigentes da administração pública. Esta expansão representa um salto qualitativo na compreensão do papel das ações afirmativas como instrumento de democratização do poder público.

II. A Jurisprudência Constitucional e os Paradigmas Interpretativos do Supremo Tribunal Federal

O julgamento da ADPF 186 pelo Supremo Tribunal Federal, em abril de 2012, constituiu marco divisor na jurisprudência constitucional brasileira sobre ações afirmativas. O acórdão estabeleceu os fundamentos hermenêuticos que orientariam toda a discussão posterior sobre o tema. A unanimidade alcançada pelo Tribunal, longe de representar consenso fácil, resultou de cuidadosa construção argumentativa que conseguiu conciliar diferentes sensibilidades jurídicas em torno de uma interpretação constitucionalmente adequada das ações afirmativas.

O voto do relator, Ministro Ricardo Lewandowski, destacou-se pela sofisticação teórica e pela capacidade de articular elementos do direito constitucional brasileiro com referências do direito comparado, especialmente da jurisprudência norte-americana. Contudo, o acórdão evitou a mera transplantação de soluções estrangeiras, buscando construir uma doutrina especificamente brasileira sobre ações afirmativas, adaptada às particularidades de nossa formação social e ordenamento jurídico.

A decisão estabeleceu que a Constituição Federal não apenas permite, mas efetivamente demanda a adoção de políticas de ação afirmativa como mecanismo de concretização do princípio da igualdade material. Esta conclusão baseou-se numa interpretação sistemática da Carta Política, que articula o princípio geral da igualdade (art. 5º) com os objetivos fundamentais da República (art. 3º) e os princípios da dignidade humana e do pluralismo político (art. 1º).

Particularmente importante foi o reconhecimento pelo Tribunal de que o conceito de raça, embora cientificamente superado como categoria biológica, mantém relevância sociológico-jurídica enquanto fator de discriminação social. Esta distinção permitiu superar as objeções baseadas na inconsistência científica das categorias raciais, reconhecendo que o direito deve lidar com as realidades sociais tal como elas se apresentam, não como deveriam idealmente ser.

O STF também enfrentou a complexa questão dos métodos de identificação racial, validando o sistema de autodeclaração combinado com procedimentos de verificação. A Corte reconheceu que, num país de intensa miscigenação como o Brasil, não existe método perfeitamente objetivo para classificação racial, sendo a autodeclaração o critério menos problemático disponível. Simultaneamente, o Tribunal admitiu a legitimidade de mecanismos complementares de verificação, desde que observados os princípios do contraditório e da ampla defesa.

A fixação de parâmetros constitucionais para as ações afirmativas representou contribuição fundamental da decisão. O princípio da temporariedade estabelece que tais políticas possuem caráter transitório, devendo ser periodicamente reavaliadas. O critério da proporcionalidade exige adequação entre meios e fins, impedindo reservas de vagas excessivas ou inadequadas. O reconhecimento da diversidade como valor constitucional amplia a fundamentação das ações afirmativas para além da reparação histórica, incluindo também os benefícios sociais da pluralidade racial nas instituições públicas.

O julgamento posterior da ADC 41, que validou especificamente as cotas no serviço público federal, confirmou e aprofundou os precedentes estabelecidos na ADPF 186. O Ministro Luís Roberto Barroso, no voto condutor, enfatizou a dimensão democrática das ações afirmativas no serviço público, argumentando que a diversidade racial na administração pública contribui para a legitimidade democrática do Estado e para a eficácia das políticas públicas.

Esta jurisprudência consolidou entendimento segundo o qual as ações afirmativas não configuram discriminação reversa ou violação ao princípio da igualdade, mas representam mecanismo legítimo e necessário de promoção da igualdade substantiva. O STF superou definitivamente a interpretação puramente formal da isonomia, adotando concepção materialmente orientada que reconhece a necessidade de tratamento diferenciado para grupos historicamente discriminados.

A Corte estabeleceu parâmetros para o controle judicial das ações afirmativas, definindo que tais políticas estão sujeitas ao escrutínio de constitucionalidade, mas devem ser avaliadas com base em critérios peculiares que levem em conta seus objetivos constitucionais. Este entendimento evita tanto a aplicação mecânica de testes rígidos de igualdade quanto a ausência completa de controle judicial.

III. A Lei 15.142/2025: Consolidação e Expansão do Modelo Brasileiro de Ações Afirmativas

A promulgação da Lei 15.142/2025 insere-se num contexto de maturação das políticas de ação afirmativa no Brasil, resultado de mais de uma década de experiência prática com as cotas no serviço público federal.

A Lei 12.990/2014, embora tenha produzido avanços significativos na inclusão racial no serviço público, mantinha limitações importantes. O percentual de 20% de reserva de vagas, conquanto representasse progresso considerável em relação à situação anterior, mostrava-se insuficiente para alcançar representatividade racial proporcional à composição demográfica nacional.

A elevação do percentual para 30% não resulta de decisão arbitrária, mas de cuidadosa análise de dados empíricos sobre aprovação em concursos públicos e composição racial do funcionalismo federal. Essa ampliação quantitativa busca acelerar o processo de transformação da composição racial do serviço público, aproximando-o mais rapidamente da diversidade populacional brasileira.

Contudo, a principal inovação da nova lei reside na expansão qualitativa do rol de beneficiários, com a inclusão explícita de povos indígenas e comunidades quilombolas.

Esta mudança reconhece que esses grupos enfrentam barreiras específicas de acesso ao serviço público, relacionadas não apenas à discriminação racial, mas também a fatores geográficos, culturais e socioeconômicos particulares.

A definição legal de pessoa indígena adotada – baseada na autoidentificação e reconhecimento comunitário – alinha-se com padrões internacionais estabelecidos pela Convenção 169 da OIT e pela Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas. Esta escolha metodológica respeita a autonomia dos povos indígenas para definir seus próprios critérios de pertencimento, evitando imposições externas de categorias identitárias.

Quanto aos quilombolas, a lei referencia o marco conceitual estabelecido pelo Decreto 4.887/2003, que incorpora elementos de autoatribuição étnica, territorialidade específica e trajetória histórica comum. Este conceito reflete compreensão antropológica contemporânea sobre as comunidades quilombolas, superando visões folclóricas ou essencialistas que as reduziam a vestígios do passado escravista.

A nova legislação também aprimora significativamente os mecanismos procedimentais de implementação das cotas. A previsão de padronização nacional dos procedimentos de verificação busca superar a heterogeneidade que caracterizava a aplicação da lei anterior, gerando tratamento desigual entre diferentes órgãos da administração federal. Esta padronização não implica uniformização mecânica, mas estabelecimento de parâmetros mínimos que garantam segurança jurídica e tratamento isonômico.

O fortalecimento dos mecanismos de combate à fraude responde a demandas sociais por maior rigor no controle do sistema, preservando sua legitimidade e credibilidade. As previsões de encaminhamento de casos suspeitos ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União demonstram o compromisso com a integridade das políticas de ação afirmativa, reconhecendo que sua eficácia depende também da confiança social em sua honestidade.

Sob perspectiva de direito administrativo, a nova lei reduz significativamente a margem de discricionariedade administrativa na implementação das cotas, estabelecendo vínculos legais mais rígidos. Esta escolha reflete lição aprendida com a experiência anterior, quando a amplitude da discricionariedade gerou aplicação heterogênea e, por vezes, restritiva das cotas.

A previsão de regulamentação específica para indígenas e quilombolas pelo Poder Executivo mantém espaço necessário para adequação administrativa às particularidades desses grupos, mas dentro de parâmetros legais definidos.

Do ponto de vista prospectivo, a nova lei tem potencial para alterar substancialmente a composição racial do serviço público federal numa perspectiva de médio prazo. Projeções baseadas em séries históricas de concursos públicos sugerem que, mantidas as taxas atuais de participação e aprovação dos diferentes grupos, a representação de negros, indígenas e quilombolas no funcionalismo federal poderá aproximar-se significativamente da proporção populacional nacional dentro de uma década.

Contudo, a efetiva realização desse potencial dependerá da qualidade da implementação da lei, particularmente no que se refere ao desenvolvimento de metodologias adequadas para identificação e verificação de indígenas e quilombolas. Estes grupos possuem formas próprias de organização social e critérios específicos de pertencimento que exigem abordagens diferenciadas das tradicionalmente utilizadas para a população negra urbana.

A previsão de revisão decenal da política representa avanço importante em termos de gestão pública baseada em evidências. Este mecanismo permitirá ajustes fundamentados na experiência acumulada e nos resultados efetivamente alcançados, conferindo maior racionalidade às políticas de ação afirmativa e preservando sua legitimidade social.

Sob ótica de sociologia jurídica, a Lei 15.142/2025 reflete a consolidação de novo consenso social sobre ações afirmativas no Brasil. A relativa ausência de contestações significativas durante o processo legislativo, contrastando com os debates mais polarizados que marcaram períodos anteriores, indica a normalização dessas políticas no sistema jurídico-político nacional.

Esta evolução insere-se em processo mais amplo de transformação das concepções jurídicas sobre igualdade e direitos fundamentais, alinhando o direito brasileiro com tendências globais de reconhecimento da diversidade como valor democrático fundamental. A lei representa, outrossim, momento de maturação do constitucionalismo brasileiro, demonstrando capacidade de evolução interpretativa e adaptação às demandas sociais emergentes.

Os desafios futuros concentram-se principalmente na esfera da implementação prática. Será necessário desenvolver expertise administrativa específica para lidar com as particularidades culturais e organizacionais de povos indígenas e comunidades quilombolas, evitando tanto a aplicação mecânica de critérios inadequados quanto a criação de obstáculos burocráticos excessivos.

A experiência internacional sugere que o sucesso de políticas de ação afirmativa depende não apenas de sua adequação técnica, mas também da manutenção do apoio social e político ao longo do tempo. Nesse sentido, o compromisso com o monitoramento sistemático e a avaliação periódica dos resultados será fundamental para preservar a legitimidade e eficácia dessas políticas.

A Lei 15.142/2025 representa, em síntese, momento de consolidação e renovação das ações afirmativas brasileiras. Ao combinar expansão quantitativa com sofisticação qualitativa, a nova legislação demonstra a capacidade do sistema jurídico nacional de aprender com a experiência, corrigir deficiências e ampliar direitos de forma responsável e fundamentada. Seu sucesso dependerá da qualidade da implementação e da continuidade do compromisso social com a construção de uma sociedade mais justa e inclusiva, valores que encontram no direito não apenas proteção formal, mas instrumento efetivo de transformação social.