JURÍDICO DESCOMPLICADO

Vinte e cinco anos de uma lei que o Brasil ainda não aprendeu a cumprir

No dia 6 de abril, a Lei que instituiu direitos às pessoas com transtorno mental completa 25 anos.

Vinicius Valentin Raduan Miguel

I. O elogio que o Estado nunca aprendeu a fazer

Em 1509, Erasmo de Rotterdam escreveu o Elogio da Loucura (Moriae Encomium), publicado em 1511, uma das obras mais influentes da civilização ocidental e um dos catalisadores da Reforma Protestante. A estratégia retórica de Erasmo é de uma elegância que constrange e que perturba: é a própria Loucura quem narra a obra, elogiando-se a si mesma diante dos homens.

O livro propõe uma inversão de valores em que a razão, o bom-senso e a seriedade são fustigados, enquanto a loucura é louvada, não a loucura no sentido psiquiátrico das doenças mentais, mas no sentido da palavra grega Moria, que corresponde ao latim Stultitia. Mas o que interessa ao leitor do século XXI não é apenas a sátira aos poderosos de seu tempo. É o que Erasmo revelou sobre os mecanismos de poder que definem quem é o louco e quem detém a autoridade de nomear a loucura alheia.

A loucura, em Erasmo, narra a si mesma e mostra o quanto está presente no mundo dos homens declarando-se responsável por tornar a vida mais alegre e suportável. O paradoxo que ele explora é outro para além da psiquiatria: são os “sãos”, reis, bispos, juristas, filósofos, que exibem as formas mais nocivas de desrazão, enquanto aqueles rotulados como loucos são frequentemente os mais despidos de hipocrisia. Erasmo sugere que o mundo organizado e racionalizado pelos homens sempre encontrará alguma desordem ou loucura, que é, de fato, o que confere humanidade ao humano.

Cinco séculos depois da mencionada obra, quando o Estado brasileiro fecha seus hospitais psiquiátricos por um lado enquanto, pelo outro, aprova leis municipais para recolher compulsoriamente pessoas pobres da rua, a pergunta de Erasmo permanece escandalosamente atual: quem, afinal, define a loucura? E a serviço de quem essa definição opera? Foi esse poder de nomeação e de confinamento que a Lei n.º 10.216/2001 veio, ao menos em tese, desmontar. No dia 6 de abril, ela completa 25 anos.

II. Da barbárie à lei: uma cronologia da ruptura

O movimento que deu origem à Reforma Psiquiátrica no Brasil foi deflagrado em 1987, em Bauru, no interior paulista, quando adveio o 1º Congresso Nacional de Trabalhadores da Saúde Mental. O evento que produziu um documento considerado o marco inicial de um movimento teórico-político cuja maior conquista viria em 2001. O cenário que motivava esse movimento era um quadro de extermínio sistemático. O psiquiatra italiano Franco Basaglia, ao visitar o Hospital Psiquiátrico Colônia, em Barbacena (MG), denunciou à imprensa o que vira: um campo de concentração travestido de hospital, um campo de extermínio de pessoas.

O que a jornalista Daniela Arbex documentaria décadas depois em Holocausto Brasileiro não era exceção, era o sistema: isolamento, trabalho forçado, fome, violência, morte sem registro. A Lei 10.216/2001 foi sancionada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso em 6 de abril de 2001, após doze anos de tramitação e debates dentro do Congresso Nacional. Conhecida como Lei Paulo Delgado, em homenagem ao deputado mineiro que a propôs, ela teve como marca uma operação logística prática: o fechamento gradual de manicômios e hospícios que proliferavam país afora.

Seu princípio estruturante é simples e inovador ao mesmo tempo: o cuidado em liberdade, com a internação como medida estritamente excepcional, somente admissível quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes, e vedada em instituições de caráter asilar.

III. O Sistema Interamericano fala ao Brasil

Enquanto o Brasil debatia sua lei, o Sistema Interamericano de Direitos Humanos já havia sido acionado para denunciar o que os manicômios nacionais produziam.  A sequência de decisões que se seguiu forma uma trilha de pressão externa que a diplomacia brasileira levou décadas para responder e que, icônica e ironicamente, foi decisiva para a criação da própria Resolução CNJ 487/2023 hoje atacada no STF.

1999 — Petição na CIDH: Caso Damião Ximenes Lopes. Em 22 de novembro de 1999, Irene Ximenes Lopes, irmã da vítima, apresentou petição perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, denunciando a violação dos direitos à vida, à integridade pessoal, proteção da honra e dignidade e direito a recurso judicial em prejuízo de Damião, morto aos 30 anos após sofrer maus-tratos em uma clínica psiquiátrica em Sobral (CE), em outubro de 1999.

2003 — Relatório de mérito da CIDH. Em 8 de outubro de 2003, em seu 118º Período Ordinário de Sessões, a CIDH produziu relatório de mérito sobre o caso, considerando o Brasil “responsável pela violação dos direitos consagrados nos artigos 5 (Direito à integridade pessoal), 4 (Direito à vida), 25 (Proteção judicial) e 8 (Garantias judiciais) da Convenção Americana, em conexão com o artigo 1.1 do mesmo instrumento, no que se refere à hospitalização de Damião Ximenes Lopes em condições desumanas e degradantes”.

2006 — Condenação pela Corte IDH. Em 2006, a Corte Interamericana ordenou que o Estado brasileiro desenvolvesse programas de formação e capacitação para médicos, psicólogos e enfermeiros baseados em princípios internacionais de tratamento de pessoas com transtornos mentais. Essa foi a primeira condenação do Brasil perante a Corte IDH. A Corte estabeleceu que a sujeição, qualquer ação que interfira na capacidade do paciente de tomar decisões ou que restrinja sua liberdade de movimento, constitui uma das medidas mais agressivas a que pode ser submetido um paciente em tratamento psiquiátrico, devendo ser empregada apenas como medida de último recurso.

2021 — Audiência de supervisão e mediação pelo CNJ. A Corte Interamericana dos Direitos Humanos indicou o Conselho Nacional de Justiça como mediador de um impasse em relação ao atendimento em casos de saúde mental que trouxe o Brasil de volta ao foco do tribunal. A audiência foi convocada após organizações da sociedade civil brasileiras ligadas à luta antimanicomial denunciarem o não cumprimento integral da sentença. O representante do Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura afirmou que inspeções a 40 hospitais psiquiátricos em 17 estados brasileiros realizadas em 2018 revelaram uma “situação de barbárie”.

2023 — Arquivamento do caso e nova resolução. O Estado brasileiro cumpriu a última pendência do caso Ximenes Lopes, o que provocou, por parte da Corte IDH, a decisão pelo arquivamento da sentença internacional e seu encerramento. O impacto do caso também pode ser observado no âmbito do Poder Judiciário: após a audiência pública de supervisão de cumprimento da sentença realizada em 2021, o CNJ criou um Grupo de Trabalho “Damião Ximenes Lopes”, que estruturou uma minuta de resolução para instituir uma política judiciária com perspectiva antimanicomial. Dessa iniciativa nasceu a Resolução CNJ n.º 487/2023.

2025 — Reconhecimento internacional no contexto de julgamento no STF. O relatório de monitoramento da Resolução n.º 487/2023 registra o acompanhamento internacional da política por meio de audiência pública realizada pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos em março de 2025. A Resolução CNJ n.º 487/2023 foi reconhecida pela CIDH como um avanço no cumprimento das obrigações internacionais assumidas pelo Estado brasileiro.

IV. A Lei Paulo Delgado e o Estatuto da Pessoa com Deficiência: convergências, distâncias e complementaridades

Compreender a arquitetura jurídica da proteção à saúde mental no Brasil exige examinar a relação entre a Lei 10.216/2001 e a Lei 13.146/2015, agora o Estatuto da Pessoa com Deficiência (EPD).

As duas leis não são simplesmente sobrepostas: dialogam, complementam-se, e, em alguns pontos, apresentam tensões que a doutrina ainda não resolveu inteiramente.

O que as conecta.

Ambas compartilham a mesma epistemologia de fundo: o rechaço ao modelo de confinamento como resposta ao sofrimento e à diferença.
As duas leis recusam a lógica asilar, afirmam o direito à vida comunitária e ao tratamento no seio da sociedade, e reconhecem a autonomia do sujeito como valor jurídico central.

Não por acaso, a Resolução CNJ 487/2023 as invoca em conjunto: seu preâmbulo considera expressamente tanto a Lei n.º 10.216/2001, que dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas com transtornos mentais, quanto a Lei n.º 13.146/2015, Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), que assegura e promove, em condições de igualdade, o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais por pessoa com deficiência, visando à sua inclusão social e cidadania.

O que as afasta.

A Lei 10.216 nasce de um paradigma sanitário: ela é, antes de tudo, uma lei de saúde pública que redireciona o modelo assistencial. Seu foco é o cuidado, o tratamento e a desinstitucionalização do sujeito com transtorno mental. O EPD, por sua vez, nasce de um paradigma de direitos: é tributário direto da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, ratificada pelo Brasil em 2008 com status de emenda constitucional. Enquanto a Lei Paulo Delgado assume que há um sofrimento a tratar, o EPD parte da premissa de que há uma condição que a sociedade precisa acomodar e não “curar”.

Essa diferença de paradigmas produz consequências jurídicas relevantes. O EPD revolucionou o regime civil de capacidade: a deficiência não afeta a plena capacidade civil da pessoa. Isso significa que o diagnóstico de transtorno mental, por si só, não pode mais ser usado para interditar alguém ou suprimir sua autonomia de decisão, algo que a prática manicomial fazia rotineiramente. A Lei 10.216, promulgada em 2001, ainda carrega a linguagem do seu tempo, referindo-se a “portadores de transtorno mental” e prevendo modalidades de internação involuntária e compulsória que, à luz do EPD, precisam ser interpretadas de forma ainda mais restritiva.

O que se complementa.

A complementaridade mais produtiva está justamente na leitura sistemática: o EPD fornece o patamar de autonomia e capacidade legal que a Lei 10.216 não articulou com igual precisão; a Lei 10.216 fornece os procedimentos e garantias específicos do campo da saúde mental que o EPD, de caráter mais geral, não detalhou.

Juntas, essas duas leis, lidas à luz da Convenção Internacional e da jurisprudência interamericana, produzem um standard de proteção que proíbe a internação como resposta à pobreza, à diferença ou ao estigma, e que exige, em qualquer hipótese, laudo médico fundamentado, supervisão do Ministério Público e avaliação multiprofissional.

É precisamente esse standard que os ataques contemporâneos visam desmontar.

V. Os acertos inegáveis da Lei Antimanicomial

A Lei 10.216/2001 consolidou o consórcio entre saúde mental e direitos humanos no trecho sobre a “proteção e os direitos humanos das pessoas portadoras de transtorno mental”. Do ponto de vista político e institucional, ela forjou uma cultura nova. Formou profissionais, criou os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), articulou usuários, familiares e trabalhadores em movimentos sociais que transformaram a maneira como o Brasil pensa o sofrimento mental. Proibiu a internação como punição ou medida de cunho sanitário, rompendo com a tradição positivista de encarar a loucura como caso de polícia.

Os dados do próprio CNJ revelam avanços concretos: a proporção de medidas de internação, dentre o total de medidas de segurança, vem apresentando queda, eram 44% dos casos em 2022, enquanto em 2023, 2024 e 2025, esse percentual representou 36%, 30% e 30%, respectivamente.

VI. Os equívocos que não podem ser omitidos

Uma análise honesta exige reconhecer as lacunas. O principal equívoco não está no texto da lei, mas em sua implementação seletiva, sua efetivação restrita e cronicamente subfinanciada. Fecharam-se leitos sem construir, em ritmo equivalente, a rede substitutiva. Entre 2017 e 2020, o investimento público nas comunidades terapêuticas chegou a R$ 560 milhões, sendo R$ 300 milhões do governo federal e o restante de governos estaduais e municipais. Esse dado sintetiza uma distorção grave: ao invés de fortalecer a rede pública prevista pela lei, o Estado passou a financiar instituições privadas que muitas inspeções e vistorias identificam como “os novos manicômios”.

Uma inspeção realizada em 2018 pelo Conselho Federal de Psicologia e pelo Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura identificou violações de direitos em todas as 28 unidades inspecionadas em 11 estados do país, entre elas trabalho forçado, supressão de alimentação, privação de sono e violência física praticada contra os internos.

A lei falhou também na sua interseção com o sistema de justiça criminal.

Os chamados manicômios judiciários, hospitais de custódia e tratamento psiquiátrico, continuaram existindo como instâncias de confinamento potencialmente perpétuo, profundamente incompatíveis com a lógica antimanicomial, durante décadas sem que o sistema judicial assumisse sua cota de responsabilidade.

VII. Os riscos do presente: uma ofensiva em três trincheiras

Se os equívocos de implementação se acumularam ao longo de vinte e cinco anos, os ataques que hoje se apresentam têm outra natureza: são políticos e deliberados.

Operam em três frontes simultâneos.

Trincheira legislativa (2024).

A Câmara dos Deputados aprovou o PL 1637/2019, que representa um retrocesso normativo de primeira grandeza. O projeto impõe um prazo mínimo que varie de três a vinte anos para o tempo de internação compulsória de réus considerados inimputáveis, enquanto pelas regras atuais o Poder Judiciário pode estipular pena que varie de um a três anos.

O texto foi aprovado por 238 votos favoráveis, 111 contrários e duas abstenções, em meio à ausência de mais de 160 parlamentares. A bancada da segurança pública empurrou a matéria sem debate técnico. O texto do PL apresenta incisos que buscam garantir a internação compulsória, a criação de alas exclusivas nos equipamentos de saúde, promovendo o isolamento e a manutenção da exclusão social sob o argumento retrógrado da periculosidade.

Que uma mudança dessa magnitude tenha sido votada às pressas, com plenário esvaziado, diz muito sobre a qualidade do processo legislativo quando o tema é saúde mental.

Trincheira judicial (2024–2025).

A Resolução 487/2023 do CNJ, que instituiu a Política Antimanicomial do Poder Judiciário e determinou o fechamento dos hospitais de custódia, passou a ser questionada por quatro ações no STF movidas por dois partidos políticos (Podemos e União Brasil), pela Associação Brasileira de Psiquiatria r pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público. Os autores alegam que o CNJ extrapolou suas atribuições ao editar a resolução, uma vez que ela altera a aplicação de normas do Código Penal, o que só poderia ser feito por lei federal.

O argumento merece ser examinado com cuidado jurídico. O CNJ não inventou novos direitos: regulamentou o que a Lei 10.216 já determinava há mais de vinte anos e o que a sentença do Caso Ximenes Lopes ordenou em 2006. O relator, ministro Edson Fachin, validou a Política Antimanicomial, ressaltando que a lei da Reforma Psiquiátrica, o Estatuto da Pessoa com Deficiência e a Convenção Internacional dos Direitos das Pessoas com Deficiência se aplicam ao tema, e que a internação compulsória é indicada apenas quando os recursos extra-hospitalares forem insuficientes. Ainda assim, o julgamento foi suspenso, e o desfecho permanece incerto.

Trincheira subnacional: o caso da atuação de municípios (2022–2025).

Este é talvez o fronte mais revelador do espírito do tempo, porque opera de forma capilar, sem revogar formalmente a Lei 10.216 enquanto a esvazia na prática. Chapecó, na região oeste catarinense, foi um dos primeiros municípios a adotar a internação involuntária, em 2022, com o programa “Mão Amiga”, instituído pela Lei 8.019, voltado a pessoas com dependência química e alcóolica. Florianópolis aprovou lei para internação forçada de pessoas em situação de rua em 2024. Em Blumenau, a internação involuntária de pessoas em situação de rua com transtornos mentais ou dependência química foi regulamentada pela lei complementar 1.573/2024.

Em Londrina, a Câmara Municipal aprovou projeto que prevê a internação compulsória de pessoas em situação de rua em condição de dependência química ou “vulnerabilidade”, redação tão vaga e tão elástica que, na prática, abrange toda e qualquer pessoa em situação de rua. O Ministério Público do Paraná recomendou o veto, classificando o projeto como ilegal, inconstitucional e contrário aos princípios do SUS, à Política Nacional de Saúde Mental e às normas internacionais de direitos humanos.

A lógica é a mesma em todo lugar: apresentar a internação forçada como “humanitária”, confundir deliberadamente internação voluntária, involuntária e compulsória, e tratar a pobreza como patologia e a presença dos pobres nos espaços públicos como problema de saúde pública. É o mesmo gesto que Erasmo denunciou em 1509: os poderosos nomeiam o louco para não precisar olhar para a própria desrazão.
O discurso higienista de limpeza social, populista penal (definindo inimigos do Estado) e de criminalização do binômio pobreza-loucura se complementam nessa esfera, com nítido caráter de exploração eleitoreira pelos distintos municípios.

VIII. O que se põe no tabuleiro?

Do ponto de vista político-jurídico, o que esses movimentos revelam é uma regressão ao velho paradigma de exclusão social gerenciada pelo Estado. A internação compulsória em larga escala não é política de saúde, é política de limpeza urbana. Quando uma cidade aprova lei que pode internar qualquer pessoa em situação de vulnerabilidade, não está cuidando: está removendo.

É o manicômio sob outro nome.

O Brasil tem compromissos internacionais que não podem ser descartados por decreto municipal ou por projetos de leis aprovados com plenários esvaziados ou tensionados por mitos populistas. Todas as unidades da federação apresentaram planos de ação para efetivar a Política Antimanicomial do Poder Judiciário ou já têm a política implementada. Recuar agora não é apenas uma derrota jurídica ou social; é uma capitulação perante a lógica do confinamento que o Brasil levou décadas para começar a superar.

Erasmo terminou o Elogio da Loucura com uma observação: toda a comédia da vida se desenrola com máscaras. Em 2026, o Brasil ainda está decidindo que máscaras vai usar. Se a da humanidade que cuida ou a da razão que encarcera.

Referências

ARBEX, Daniela. Holocausto brasileiro. São Paulo: Geração Editorial, 2013.
BRASIL. Lei n.º 10.216, de 6 de abril de 2001. Dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em saúde mental. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 abr. 2001.
BRASIL. Decreto n.º 4.463, de 8 de novembro de 2002. Promulga a Declaração de Reconhecimento da Competência Obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 nov. 2002.
BRASIL. Decreto n.º 6.949, de 25 de agosto de 2009. Promulga a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 ago. 2009.
BRASIL. Lei n.º 13.146, de 6 de julho de 2015. Institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 7 jul. 2015.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n.º 1.637, de 2019. Altera o Decreto-Lei n.º 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), para dispor sobre medida de segurança aplicada a inimputável. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2019.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução n.º 487, de 15 de fevereiro de 2023. Institui a Política Antimanicomial do Poder Judiciário. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 17 fev. 2023.
COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Relatório de Mérito n.º 63/2003: Caso Damião Ximenes Lopes versus Brasil. Washington, D.C.: CIDH, 8 out. 2003. (118º Período Ordinário de Sessões).
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Ximenes Lopes vs. Brasil: Sentença de 4 de julho de 2006. San José: Corte IDH, 2006. Série C, n.º 149.
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Resolução de Supervisão de Cumprimento de Sentença: Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. San José: Corte IDH, 25 set. 2023.
ERASMO DE ROTTERDAM. Elogio da loucura. Tradução de Paulo Sérgio Brandão. 3. ed. São Paulo: Martin Claret, 2012.
FOUCAULT, Michel. História da loucura na Idade Clássica. Tradução de José Teixeira Coelho Netto. 9. ed. São Paulo: Perspectiva, 2010.
LANFREDI, Luís Geraldo Sant’ana; MARTINS, Mauro Pereira (orgs.). Caso Ximenes Lopes vs. Brasil: relatório do Grupo de Trabalho. Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2022. (Sistema Interamericano de Direitos Humanos).
MINISTÉRIO DA SAÚDE. Saúde Mental no SUS: Rede de Atenção Psicossocial. Brasília: Ministério da Saúde, 2020.

Com informações de: Lei 10.216, Reforma Psiquiátrica, Saúde mental, Direitos humanos, Antimanicomial, CNJ 487, Internação compulsória, Sistema Interamericano

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