Artigo sustenta que os Tribunais de Contas falham em exercer plenamente seu papel de controle externo na efetivação do direito ao trabalho das pessoas com deficiência no setor público
Por Vinicius Miguel - segunda-feira, 11/05/2026 - 15h43
Há promessas que o Brasil escreveu em pedra constitucional e, depois, deixou desbotar ao tempo.
A inclusão laboral das pessoas com deficiência é uma delas. Há mais de três décadas, o constituinte de 1988, em gesto civilizatório, inscreveu a reserva de cargos e empregos públicos para esse segmento, como direito fundamental de natureza prestacional, exigível, vinculante, irrevogável.
A Lei 8.213/1991 deu-lhe densidade infraconstitucional, fixando cota de até 5% para empresas com mais de cem empregados. Em 2008, a Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência foi internalizada com status formalmente constitucional, o primeiro e, até hoje, salvo engano, único tratado aprovado pelo rito qualificado do art. 5º, § 3º, da Constituição. A Lei Brasileira de Inclusão, em 2015, completou esse mosaico de proteção.
Foi um dos mais belos enredamentos normativos já construídos pela República em favor de um grupo em situação de vulnerabilidade. Era para ter sido o fim de uma longa noite de exclusão.
Não foi.
O Banco do Brasil possuía em 2023 apenas 1,97% de seu quadro composto por pessoas com deficiência, menos da metade do mínimo legal exigido há mais de três décadas.
A Caixa Econômica Federal só atingiu pela primeira vez o patamar dos 5% em 2022, depois de provocação do Ministério Público junto ao TCU e da adoção de medida administrativa extraordinária: um concurso público destinado exclusivamente a PcDs.
Em larga escala, estatais, autarquias, fundações e órgãos da Administração Direta, nas três esferas da federação, descumprem sistematicamente o comando constitucional sob a vista paciente dos órgãos de controle. A norma constitucional aguarda, há gerações, o gesto institucional que a faça respirar.
Eis o paradoxo brasileiro em sua dimensão cruel: temos uma Constituição que protege intensamente e uma realidade que concretiza pouco.
Temos um Estado que multa centavos em irregularidades formais e tolera décadas de exclusão estrutural.
E uma pergunta incômoda se impõe: qual o papel que os Tribunais de Contas, guardiões constitucionais do controle externo da Administração Pública vêm desempenhando, ou deixando de desempenhar, na efetivação desse direito?
A Convenção de Nova York e a hierarquia esquecida
Há textos jurídicos que o Brasil incorporou ao seu ordenamento sem nunca ter inteiramente compreendido a magnitude do que assinou. A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência é um deles. Aprovada pelo Decreto Legislativo 186/2008 segundo o procedimento qualificado do § 3º do art. 5º da Constituição, ela ostenta status formalmente constitucional, equiparada, em hierarquia e em força normativa, às próprias emendas constitucionais.
Integra, em sentido próprio e rigoroso, o bloco de constitucionalidade brasileiro.
Essa não é uma curiosidade acadêmica. É uma chave de leitura sem a qual nenhum intérprete contemporâneo do direito constitucional pode pretender adimplência funcional.
O art. 27 da Convenção impõe ao Estado brasileiro o dever de empregar pessoas com deficiência no setor público, não meramente o de reservar vagas em concursos.
É obrigação de resultado, não de procedimento.
É comando de inclusão material, não de inclusão simulada. O art. 33, por sua vez, exige dos Estados Partes a manutenção de mecanismos independentes para promover, proteger e monitorar a implementação desses direitos.
No desenho institucional brasileiro, os Tribunais de Contas figuram, inegavelmente, entre os principais desses mecanismos. Seu silêncio fiscalizatório em matéria de inclusão não é, portanto, omissão administrativa: é um descumprimento reflexo de obrigação convencional de hierarquia constitucional.
É inconstitucionalidade por inércia, com efeitos amplificados pelo lugar privilegiado que essas Cortes ocupam na arquitetura do controle.
A Constituição é um pacto entre gerações. Quem dela é guardião não pode ser dela coadjuvante.
A legalidade é una, ou não é
Há na prática institucional brasileira uma sutil mas perniciosa hierarquização axiológica entre normas jurídicas.
Tribunais de Contas que negam registro a um ato isolado por falha cadastral, que aplicam multas por irregularidades licitatórias de pequena monta, que glosam despesas por inadequação formal de empenho, esses mesmos tribunais examinam com olhar complacente o descumprimento crônico, plurianual e voluntário da cota de inclusão de PcDs.
Há aqui uma fratura dogmática que precisa ser nomeada com clareza: a legalidade não admite gradações.
A Constituição não estabelece normas de primeira e de segunda classe. A norma que fixa o teto de gastos com pessoal vincula com a mesma intensidade que a norma que estabelece a cota de 5% para PcDs. A norma que exige licitação para contratação de obras vincula com a mesma intensidade que a norma que exige adaptações razoáveis no ambiente de trabalho.
Sustentar que o descumprimento das normas de inclusão é menos grave ou menos exigível é converter o princípio da legalidade em retórica vazia.
É operar uma traição hermenêutica: aplicar com rigor o que protege o cofre e com brandura o que protege a pessoa. Pior: é trair a isonomia normativa precisamente em prejuízo das normas que existem para promover a isonomia material, as normas de ação afirmativa em favor dos grupos historicamente excluídos.
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Há, ainda, um fenômeno hermenêutico que merece denúncia frontal: a inversão da hierarquia interpretativa. Quando entidades fiscalizadas invocam o cumprimento de decretos regulamentares para se considerar adimplentes em face de obrigações de hierarquia superior, quando o Banco do Brasil sustenta que basta cumprir o Decreto 9.508/2018 para se libertar do art. 93 da Lei 8.213/1991, do art. 37, VIII, da Constituição e do art. 27 da Convenção de Nova York, opera-se uma pirâmide kelseniana invertida, na qual a norma inferior dita o conteúdo da superior, neutralizando-a. A complacência fiscalizatória com esse tipo de raciocínio equivale a chancelar a fraude hermenêutica.
O controle externo, para ser fiel à própria função constitucional, deve operar como agente de reconstrução da hierarquia normativa sempre que essa hierarquia for desafiada pela praxe administrativa.
Silêncios que denunciam
A omissão dos Tribunais de Contas manifesta-se em três planos, todos juridicamente eloquentes.
No controle prévio dos editais, as Cortes limitam-se a verificar a presença formal da cláusula de reserva, sem examinar se o percentual é adequado à defasagem real da entidade, se há cláusulas que esvaziam materialmente a reserva, se as exigências são razoáveis.
No julgamento dos atos de admissão, espaço por excelência de competência constitucional originária (art. 71, III, da CF), a análise concentra-se em tempestividade e acumulação de cargos, sem qualquer atenção à composição cumulativa do quadro funcional. Negar registro a um ato isolado por questão temporal é dogmaticamente mais simples do que questionar uma estrutura sistêmica de descumprimento. Mas é precisamente essa segunda atuação que mais urge.
Na análise qualitativa, finalmente, há um silêncio quase total.
Onde estão alocadas as pessoas com deficiência admitidas? Em quais carreiras? Em quais níveis hierárquicos? Há tetos invisíveis impedindo seu acesso a cargos de liderança? Os ambientes físicos e digitais são acessíveis? Há adaptações razoáveis?
Sem essa análise, a quantidade pode ser cumprida sem que a inclusão material seja realizada, situação em que o cumprimento aritmético oculta a perpetuação da exclusão.
É a inclusão simulada que paga tributo à letra e despreza o espírito da Constituição.
Pode haver uma doutrina do controle externo inclusivo?
A superação dessa situação não exige refundação institucional. Exige apenas que o controle externo funcione, em matéria de inclusão, com a mesma intensidade e o mesmo rigor com que funciona em outras matérias.
Os Tribunais de Contas precisam adotar fiscalização ex ante modulada, exigindo percentuais de reserva proporcionais à defasagem da entidade e o Acórdão 427/2024 do TCU sinalizou nessa direção ao fixar piso de 12,5% para o Banco do Brasil.
Precisam manter painéis de transparência ativa com a evolução dos percentuais em todas as entidades fiscalizadas. Precisam realizar auditorias operacionais temáticas em ciclos plurianuais. Precisam fiscalizar a acessibilidade arquitetônica, material e digital. Precisam dialogar institucionalmente com o Ministério Público do Trabalho, o CONADE e as entidades representativas do segmento.
Precisam, sobretudo, ter coragem dogmática para responsabilizar pessoalmente os dirigentes que perpetuam, por décadas, o descumprimento voluntário das cotas.
E precisam, finalmente, fixar tese vinculante de que a acessibilidade e inclusão, lidos à luz do art. 37, VIII, da Constituição e do art. 27 da Convenção de Nova York, impõe obrigação de resultado, a constar, atingir os 5% na força de trabalho, e não meramente obrigação de procedimento.
Essa tese, uma vez consolidada no TCU, teria potencial de irradiar efeitos para toda a Administração Pública Federal e induziria orientação convergente nos Tribunais de Contas estaduais e municipais.
O guardião e a guarda
A jurisprudência recente do TCU sinaliza inflexão promissora, mas ainda limitada.
Os Acórdãos 92/2023 e 427/2024 do Plenário representaram avanços importantes, reconheceram que a simples reserva de vagas é insuficiente, que o art. 93 se aplica a sociedades de economia mista, que o descumprimento crônico autoriza determinações específicas. Mas optaram por não responsabilizar dirigentes.
Recuaram quanto à exigência de concurso exclusivo no caso do Banco do Brasil. Ignoraram a dimensão qualitativa do problema. E, surpreendentemente para decisões que tratam centralmente do direito ao trabalho de PcDs, sequer invocaram a Convenção de Nova York como fundamento central do raciocínio jurídico, quando ela deveria constituir a viga mestra de toda a argumentação.
O controle externo, no Estado Democrático de Direito, ou é total ou não é.
Não há fiscalização parcial da Constituição. E a Constituição brasileira, integrada pela Convenção de Nova York com status constitucional, é cristalina: pessoas com deficiência têm direito ao trabalho, em igualdade material com as demais pessoas.
Não é favor. Não é benesse. Não é gesto de bondade institucional. É direito fundamental, com toda a densidade dogmática que essa expressão carrega.
Quem é guardião da Constituição não pode ser o algoz silencioso de seus comandos. Os Tribunais de Contas, ao tratarem com complacência aquilo que tratariam com rigor em outras matérias, tornam-se eles próprios objeto legítimo de questionamento quanto ao cumprimento de seu dever institucional. Porque denegar eficácia plena às normas de inclusão equivale, dogmaticamente, a violar qualquer outra norma vinculante. E quem fiscaliza tem, mais que qualquer outro órgão público, o dever de não violar.
A Constituição é mais do que um texto: é uma promessa civilizatória. E há promessas que envergonham quem as guarda quando passam tanto tempo sem cumprimento. A pessoa com deficiência que aguardou décadas pela vaga que a Carta lhe prometeu, e que viu sua esperança triturada pelo cinismo da reserva aritmética sem inclusão material, é credora de uma dívida constitucional cuja inadimplência precisa, finalmente, ser confrontada.
A efetivação dos direitos fundamentais não é matéria que admita o conforto da fiscalização formal. Exige sensibilidade, exige expertise, exige robustez dogmática. Exige, sobretudo, a coragem de confrontar décadas de descumprimento normalizado. Cabe ao controle externo brasileiro, com toda a força de sua autoridade constitucional, fazer com que esse direito saia, finalmente, do papel e desça, enfim, à vida concreta das pessoas a quem ele foi solenemente prometido.
A espera, em matéria de direitos fundamentais, é também uma forma de violação.
E permitir violar a Constituição é, para os Tribunais de Contas, uma das mais graves das infrações que poderiam cometer ou permitir que se cometam.
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