A construção do teor decisório do TCU em matéria de ações afirmativas, cotas PcD e cotas raciais entre 2016 e 2026
O artigo reconstrói a trajetória decisória do Tribunal de Contas da União em matéria de reserva de vagas para pessoas com deficiência e cotas raciais nos quadros das empresas estatais e da Administração Pública Federal, a partir de treze documentos que cobrem o período de 2016 a 2026. A análise revela três fases distintas: a construção do modelo de convocação prioritária e seu primeiro teste sobre a Caixa Econômica Federal (2016–2022); a recalibração doutrinária provocada pela mudança normativa do Decreto 9.508/2018 e o surgimento de novos instrumentos decisórios (2023–2025); e, finalmente, a inflexão para um diagnóstico sistêmico que converteu o TCU de árbitro de irregularidades pontuais em indutor de reforma estrutural da governança de cotas em toda a Administração (2026). O fio condutor é a percepção crescente de que normas bem positivadas não bastam: é preciso controlar o resultado, a composição efetiva do quadro, e não apenas o processo formal do edital.
Palavras-chave: TCU — Cotas PcD — Art. 93 da Lei 8.213/1991 — Cotas raciais — Controle externo — Governança.
Introdução
A reserva de postos de trabalho para pessoas com deficiência e para candidatos negros nos quadros do Estado tem raízes constitucionais sólidas, o art. 37, VIII, da Constituição Federal e o art. 93 da Lei 8.213/1991 configuram obrigações de resultado que independem da boa vontade de cada gestor. Ainda assim, décadas de vigência dessas normas produziram índices de cumprimento cronicamente aquém do mínimo legal. Essa distância entre o texto e a realidade é o que convocou o Tribunal de Contas da União a um papel crescentemente ativo.
O presente artigo examina treze documentos, acórdãos do Plenário e das Câmaras, relatórios de auditoria, um pedido de reexame, uma denúncia e dois despachos de encerramento, produzidos entre 2016 e 2026. Não se trata de uma resenha cronológica.
O que se busca é identificar as linhas de força que atravessam esse conjunto, as rupturas doutrinárias que o TCU foi compelido a promover quando o ordenamento mudou e os instrumentos mudaram com ele, e o salto qualitativo que distingue o Acórdão 1278/2026 de tudo que o precedeu.
O paradigma fundador: resultado, não processo
O paradigma foi o caso TC 003.839/2015-0, que instituiu um princípio que nenhuma decisão subsequente abandonou: o art. 93 da Lei 8.213/1991 é norma de resultado. A Caixa Econômica Federal havia cumprido a reserva formal nos editais de concurso, e por esse motivo julgava-se em dia com a lei. O TCU discordou: o que a norma exige é que o quadro efetivo da empresa contenha o percentual mínimo de trabalhadores com deficiência; o edital é apenas o instrumento, não o fim.
A solução determinada, o modelo de convocação prioritária, apresentava coerência interna precisa: se o problema estava na composição do quadro, o remédio deveria atuar diretamente sobre ela. Em vez de reservar vagas nos novos certames, a Caixa deveria chamar prioritariamente todos os candidatos PcD já aprovados em concursos vigentes até que o percentual de 5% fosse atingido. Complementavam a determinação a exigência de metodologia pública de aferição e um plano de ação em noventa dias, compromissos de transparência e prazos que transformavam a decisão de controle em pacto de conformidade.
O acórdão fixou, também, a jurisdição: o TCU entendeu que a gestão do quadro de pessoal de empresa estatal, enquanto reflexo de admissões submetidas ao seu registro, é matéria de controle externo. Esse ponto, que pareceria óbvio, seria contestado implicitamente em decisões posteriores quando decisões judiciais colidiram com os julgamentos do Tribunal e a elasticidade daí resultante moldaria parte relevante da jurisprudência seguinte.
A convivência entre enforcement estrutural e aprovações rotineiras
Entre 2022 e 2023, as Câmaras do TCU continuaram apreciando admissões individuais na Caixa pelo rito ordinário de relação. Seis admissões apreciadas nos Acórdãos 2507/2022 e 486/2023 foram julgadas legais e tiveram registro determinado sem maiores percalços. Esse dado, aparentemente banal, tem relevância analítica: demonstra que o TCU não colocou a Caixa em suspeição difusa após o Acórdão 2977/2016. O processo estrutural e o fluxo ordinário de registro coexistiam em trilhas paralelas, cada qual obedecendo à sua própria lógica.
Diferente foi o desfecho de casos na 1ª Câmara, que julgaram ilegais duas admissões específicas: em um dos casos, a validade do concurso havia sido prorrogada indefinidamente por ordem judicial; no outro, a candidata havia sido preterida em função da terceirização da função. O TCU negou o registro, mas reconheceu que as servidoras não poderiam ser desligadas enquanto perdurasse a proteção judicial e, nessa medida, tolerou a subsistência dos atos sem reconhecê-los.
Criou-se, assim, uma situação juridicamente instável: a admissão era ilegal para o controle externo, mas o servidor permanecia no emprego por determinação do Judiciário, sem que o TCU conferisse ao ato qualquer respaldo formal. Essa fratura entre declaração de ilegalidade e realidade funcional pedia solução e ela viria em 2024.
O Banco do Brasil e o impasse do Decreto 9.508/2018
Quando o TCU voltou sua atenção ao Banco do Brasil, em 2023, o cenário normativo havia mudado. O Decreto 9.508/2018 havia revogado parcialmente o Decreto 3.298/1999 e substituído o modelo de convocação dos aprovados: passou-se a um sistema de lista única com alternância e proporcionalidade entre candidatos da ampla concorrência e das cotas. O mecanismo da convocação prioritária, chamar concentradamente todos os PcD aprovados até atingir o percentual de 5%, havia se tornado incompatível com o próprio decreto que regulamentava a matéria.
O TCU respondeu a esse impasse com uma solução de maior radicalidade: determinou ao BB que realizasse concurso exclusivo para PcD, certame separado, reservado integralmente a candidatos com deficiência, até que a marca de 5% do quadro fosse atingida. A opção pelo certame exclusivo sinalizava que, diante da inviabilidade do modelo graduado da fase anterior, o TCU estava disposto a recorrer a instrumento mais direto e concentrado.
A determinação, porém, não sobreviveria intacta ao pedido de reexame do Banco do Brasil.
A recalibração de 2024: reserva mínima, recomendação e a superação do modelo de 2016
O momento passa e chega um ponto em que o TCU mais explicitamente reconhece que sua própria jurisprudência havia envelhecido. No julgamento do pedido de reexame do BB, o Tribunal admitiu que o Decreto 9.508/2018 havia definitivamente sepultado o modelo de convocação prioritária do Acórdão 2977/2016 e que, por isso mesmo, a determinação de concurso exclusivo, tal como antes formulada, era juridicamente excessiva diante do ordenamento em vigor.
A saída encontrada foi mais sofisticada: converteu-se a determinação de certame exclusivo em recomendação, instrumento de menor coercitividade e fixou-se, como obrigação vinculante, a reserva mínima de 12,5% das vagas em todos os concursos regulares. O percentual não é arbitrário: representa o patamar necessário para que, ao longo de sucessivos certames sob o regime do Decreto 9.508/2018, o quadro efetivo convirja progressivamente para os 5% exigidos pelo art. 93 da Lei 8.213/1991.
A decisão tem mérito doutrinário além do caso concreto. Ao explicitar a razão pela qual o modelo anterior havia se tornado inaplicável, o TCU contribuiu para a previsibilidade de sua própria jurisprudência, aceno de maturidade institucional que os órgãos de controle raramente exibem com tamanha limpidez.
O registro excepcional: harmonizando controle externo e coisa julgada
O ciclo aberto pelos casos de 2022, quando o TCU havia deixado dois servidores da Caixa em situação de limbo jurídico persistiu. Duas admissões realizadas em cumprimento a acordo celebrado entre o Ministério Público do Trabalho e a Caixa, transitado em julgado, foram novamente declaradas ilegais pelo Tribunal. Mas dessa vez houve um passo a mais: invocando o art. 7º, II, da Resolução TCU 353/2023, o Tribunal determinou o registro excepcional dos atos.
A diferença em relação a 2022 não é apenas procedimental. O registro excepcional retira o servidor da zona cinzenta, empregado de fato, ilegal para o controle e confere ao vínculo funcional um respaldo formal, ainda que qualificado pela declaração de ilegalidade. A lógica é a de que uma decisão definitiva do Judiciário, irrecorrível e incompatível com o controle externo, não pode produzir indefinidamente um estado de anomalia: o sistema de controle deve ser capaz de absorvê-la. O instituto opera, portanto, como cláusula de fechamento entre dois poderes cujas esferas de atuação são legítimas, mas por vezes inconciliáveis.
A expansão do universo fiscalizado: o TRF6 e a denúncia improcedente
O processo TC 008.964/2025-4 merece atenção por dois motivos. O primeiro é o sujeito: pela primeira vez no conjunto documental analisado, a unidade jurisdicionada era um tribunal federal, o TRF6, e não uma empresa estatal. A denúncia, anônima, imputava inobservância das cotas PcD tanto no quadro geral do órgão quanto no edital de concurso em curso.
Após instrução técnica pela AudGestãoInovação, os indícios de irregularidade não se confirmaram. O Plenário conheceu da denúncia e a julgou improcedente, indeferindo também o pedido de medida cautelar. O processo foi encerrado em 28 de julho de 2025.
O segundo motivo de interesse é a sinalização sistêmica: o TCU demonstra que seu modelo de enforcement não é capturado por qualquer alegação de descumprimento. A instrução técnica prévia funciona como filtro e a rejeição de uma denúncia infundada é tão importante para a credibilidade do sistema de controle quanto a acolhida de uma irregularidade real. O fato de que o Judiciário federal está no raio de incidência da fiscalização, ao mesmo tempo em que as denúncias são submetidas a escrutínio rigoroso antes de prosperar, revela um órgão de controle que cresceu sem perder senso de proporção.
O Acórdão 1278/2026 e a inflexão sistêmica
Nenhum dos acórdãos anteriores preparou adequadamente para a magnitude do procedimento TC 015.036/2025-1. Trata-se de auditoria operacional que examinou 151 órgãos, 698 concursos federais realizados entre 2021 e 2025, e a série histórica de 2014 a 2024 para as políticas de cotas raciais e de PcD em toda a Administração Pública Federal, incluindo Judiciário e Ministério Público.
Os números são contundentes. Entre 2014 e 2019, apenas 15,4% das contratações federais beneficiaram candidatos negros — quando o piso legal era de 20%. As pessoas com deficiência representavam 2,81% do quadro federal, contra 7,3% da população geral. O TCU identificou sete falhas estruturais que explicam esse fosso persistente: a ausência de metodologia de monitoramento pelo Ministério da Gestão; o fracionamento de vagas em múltiplos editais, prática especialmente disseminada nas IFES para docentes, que diluía o denominador de cada certame até tornar a cota matematicamente inexprimível; a inexistência de capacitação padronizada para heteroidentificação racial; a falta de diretrizes unificadas do CNJ e do CNMP; falhas no controle da dupla concorrência; a carência de sistemas informatizados integrados; e as lacunas na regulamentação da Lei 15.142/2025.
O mais significativo, porém, não são os dados é o que o TCU decidiu fazer com eles. Em vez de determinar a uma entidade específica que corrija uma irregularidade específica, o Tribunal determinou ao MGI que construa metodologia de acompanhamento nacional; recomendou ao MEC que discipline o fracionamento de vagas nas IFES; recomendou ao Ministério de Gestão que padronize os procedimentos de heteroidentificação; e recomendou ao CNJ e ao CNMP que adotem diretrizes próprias para seus respectivos âmbitos.
A atuação deixou de ser corretiva para tornar-se estruturante. O TCU não está mais apontando o que está errado em uma contratação: está mapeando por que o sistema de implementação das políticas de cotas falha estruturalmente, sistematicamente, em escala nacional e prescrevendo as reformas de governança necessárias para que essa falha deixe de ser a regra. É uma diferença de natureza, não de grau.
Conclusão
Dez anos separam o Acórdão 2977/2016 do Acórdão 1278/2026.
Nesse intervalo, o TCU aprendeu que normas claras não bastam, que modelos bem desenhados envelhecem quando o ordenamento muda, que a coisa julgada judicial colide às vezes com o controle externo de formas que exigem instrumentos novos, e que irregularidades pontuais muitas vezes são sintomas de falhas que nenhuma decisão individual é capaz de sanar.
A trajetória descrita não é linear, tampouco triunfal. O modelo de convocação prioritária foi superado por um decreto antes de se consolidar. A determinação de concurso exclusivo para o BB durou menos de um ano antes de ser convertida em recomendação. Dois servidores da Caixa passaram anos em limbo jurídico antes que o instituto do registro excepcional oferecesse uma saída. São marcas do ajuste permanente que caracteriza qualquer jurisprudência viva.
O que emerge, ao final, é a imagem de um órgão de controle que foi progressivamente forçado a escolher entre dois destinos: tornar-se o árbitro caso a caso de admissões irregulares, papel que jamais produziria impacto sistêmico, ou assumir a função de reformador institucional, capaz de identificar as raízes estruturais do descumprimento e induzir a construção da capacidade administrativa necessária para que as cotas deixem de ser promessa e passem a ser realidade.
O Acórdão 1278/2026 indica, com lucidez, qual dos dois caminhos o TCU escolheu.
REFERÊNCIAS
Jurisprudência
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 2.977/2016 – Plenário. Processo TC 003.839/2015-0. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Brasília: TCU, 17 ago. 2016.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 62/2022 – 1ª Câmara. Processo TC 039.980/2021-9. Brasília: TCU, 2022.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.303/2022 – 1ª Câmara. Processo TC 043.514/2021-9. Brasília: TCU, 2022.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão de Relação n. 2.507/2022 – 2ª Câmara. Processo TC 007.991/2022-3. Brasília: TCU, 2022.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão de Relação n. 486/2023 – 1ª Câmara. Processo TC 016.213/2022-0. Brasília: TCU, 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 92/2023 – Plenário. Processo TC 042.433/2021-5. Relator: Ministro Jorge Oliveira. Brasília: TCU, 25 jan. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 427/2024 – Plenário (Pedido de Reexame). Processo TC 042.433/2021-5. Relator: Ministro Jorge Oliveira. Brasília: TCU, 20 mar. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 763/2024 – 1ª Câmara. Processo TC 002.640/2023-6. Brasília: TCU, 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.425/2025 – Plenário. Processo TC 008.964/2025-4. Relator: Ministro Augusto Nardes. Brasília: TCU, 2 jul. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.278/2026 – Plenário. Processo TC 015.036/2025-1. Relator: Ministro Augusto Nardes. Brasília: TCU, 19 maio 2026.
Legislação
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 25 jun. 2026.
BRASIL. Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 jul. 1991. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 25 jun. 2026.
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BRASIL. Decreto n. 9.508, de 24 de setembro de 2018. Reserva às pessoas com deficiência percentual de cargos e de empregos públicos ofertados em concursos públicos e em processos seletivos no âmbito da administração pública federal direta e indireta. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 set. 2018. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9508.htm. Acesso em: 25 jun. 2026.
BRASIL. Lei n. 15.142, de 2025. Altera a Lei n. 12.990/2014, para ampliar a reserva de vagas para candidatos negros em concursos públicos federais para 30% (trinta por cento) e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2025. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/lei/l15142.htm. Acesso em: 25 jun. 2026.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução n. 353, de 18 de dezembro de 2023. Dispõe sobre o registro de atos de admissão de pessoal no âmbito da competência constitucional do Tribunal de Contas da União. Brasília: TCU, 2023. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucao-n-353-de-18-de-dezembro-de-2023.htm. Acesso em: 25 jun. 2026.
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